水利作為國民經(jīng)濟(jì)體系的組成部分，在我國具有特殊而重要的地位，發(fā)揮著防洪保安全、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)自然生態(tài)健康的基礎(chǔ)性作用。為適應(yīng)國家治理體系和治理能力的不斷現(xiàn)代化，未來較長時(shí)期，水利事業(yè)發(fā)展的總量和結(jié)構(gòu)也必將并行調(diào)整、優(yōu)化和完善。及時(shí)、準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)這一發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)包括行政部門、投資公司、施工企業(yè)和項(xiàng)目單位的決策層和執(zhí)行人，都具有重要的前瞻性意義。
一、城鄉(xiāng)水務(wù)一體化
我國當(dāng)前正處于從農(nóng)村向城市人口轉(zhuǎn)移的中期階段后期，大量人口盡管在戶口上還沒有取消城鄉(xiāng)差別，名義上的鄉(xiāng)村人口并不算低，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2018年我國城市化水平達(dá)59.58%，距發(fā)達(dá)國家及格線還差15個(gè)百分點(diǎn)。但實(shí)質(zhì)上，農(nóng)村居民中有不少已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城市居民轉(zhuǎn)移，城市化比例要大于目前統(tǒng)計(jì)數(shù)字，無論是南方還是北方，甚至在我國西部地區(qū)，空心村、老年村已比比皆是，特別是經(jīng)過國家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以后，這種情況將會(huì)呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)。
城市化導(dǎo)致人口密集居住，城市邊界迅猛擴(kuò)大，城市原有水源短缺，地理位置上的農(nóng)村水庫城市化等現(xiàn)象出現(xiàn)，新進(jìn)的城市人口必然逐步享受到城市自來水的紅利。而原有管理農(nóng)村水源的水利部門，將會(huì)實(shí)現(xiàn)從管理農(nóng)村農(nóng)業(yè)水源過渡到管理城市水源，從而逐步將城市與農(nóng)村供用水鏈條實(shí)現(xiàn)完整閉環(huán)，達(dá)到城鄉(xiāng)水務(wù)建設(shè)和管理的城鄉(xiāng)一體化。
二、供水和排水的統(tǒng)籌發(fā)展
供水和排水都是水資源在大自然界和人類社會(huì)完整循環(huán)鏈條中兩個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)，只是在不同地區(qū)和時(shí)期表現(xiàn)形式不一。長期以來，不可否認(rèn)供水在整個(gè)供用水活動(dòng)中占有核心地位，但無論是農(nóng)村還是城市，在供水已經(jīng)得到基本保障的條件下，隨著人們生活條件的不斷改善，對(duì)周邊居住環(huán)境要求也越來越高，因而排水設(shè)施和管理顯得也越來越重要，在很多發(fā)達(dá)省份的農(nóng)村，排水設(shè)施、設(shè)備和管理已經(jīng)成為生活中必不可少的組成部分。
應(yīng)當(dāng)看到，由于城市和農(nóng)村的空間布局和人口聚集度明顯不同，城市排水和農(nóng)村排水的要求和標(biāo)準(zhǔn)差異較大。目前農(nóng)村排水是在統(tǒng)籌考慮農(nóng)村水系和農(nóng)村環(huán)境的協(xié)調(diào)性基礎(chǔ)上，向小區(qū)域化、生態(tài)化和自凈化方向發(fā)展，逐步建立適應(yīng)性的排水管網(wǎng)系統(tǒng)。而城市則逐步地向綜合防洪、排水、通信、電力等城市綜合性管廊方向發(fā)展，現(xiàn)有城市排水設(shè)施提升改造空間巨大。不管怎樣，未來城市和鄉(xiāng)村對(duì)于排水設(shè)施的考慮以及排水需求的不斷增加，同時(shí)考慮排水系統(tǒng)兼具防洪、排污和環(huán)保的綜合特質(zhì)，投資規(guī)模將會(huì)繼續(xù)增加，而且其改造維護(hù)的管理投入也將常年持續(xù)高位。
三、防洪設(shè)施體系綜合能力提升必不可少
防洪安全是大部分國家的一項(xiàng)重要任務(wù)，在我國則是一個(gè)永恒性問題，這是由我國地理地勢(shì)、氣候和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r所決定的。新中國成立后，特別是改革開放以來，我國防洪體系得到發(fā)展和完善，大江大河的防洪標(biāo)準(zhǔn)明顯提高，應(yīng)對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的能力得到極大提升，但也要意識(shí)到，每年到汛期，防洪應(yīng)急部門、專業(yè)水利管理部門以及各級(jí)政府都仍然不能絲毫大意，局部性的洪澇災(zāi)害及大范圍的超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)每年都有發(fā)生，防洪保安全的弦從來就沒有放松過。
隨著地球氣候變化的加劇，極端氣候時(shí)有發(fā)生，對(duì)防洪設(shè)施的要求越來越高，這一點(diǎn)其他國家都沒有面臨我們這樣的形勢(shì)和要求，無論是從長期還是短期來看，防洪設(shè)施體系的完善是一項(xiàng)不容忽視的底線問題，其完善不是簡單地修建堤防、樞紐和泵站等工程，而是既要有傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施，還要有調(diào)劑水量流動(dòng)的調(diào)水工程體系，更要有優(yōu)良的管理信息系統(tǒng)。簡單來說，就是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上不斷地升級(jí)、優(yōu)化、提升系統(tǒng)性的防洪工程體系能力，實(shí)現(xiàn)高水平的防洪綜合能力，是我國未來防洪工作的長期和日常性任務(wù)。
四、河湖環(huán)境的優(yōu)美宜居建設(shè)任重道遠(yuǎn)
河湖是水資源的主要載體，具有自凈化、引導(dǎo)水流、保護(hù)環(huán)境、滋潤土地、彌補(bǔ)地下水一系列功能，在大自然生態(tài)系統(tǒng)中具有獨(dú)特的作用，是自然界和人類社會(huì)維持運(yùn)轉(zhuǎn)的主要的要素之一。近年來，河湖在提供基本水源基礎(chǔ)上，其環(huán)境功能越來越受到人們的重視，河湖環(huán)境獨(dú)有的自然生態(tài)、蜿蜒曲折、滋養(yǎng)森林、調(diào)節(jié)氣候等方面特點(diǎn)，都使得河湖周邊土地環(huán)境更適宜人類生存和發(fā)展。綠水青山就是金山銀山，河湖環(huán)境扮演著“綠水”的重要角色，是提升人們高質(zhì)量生活水平不可或缺的自然環(huán)境資源，河湖環(huán)境的改善和保持將是我國在新的歷史發(fā)展階段及以后長期發(fā)展的重要需求。
與發(fā)達(dá)國家相比、與實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)相比、與不斷追求幸福美好生活愿景相比，我國河湖環(huán)境的改善、維護(hù)和提高仍然存在巨大差距。河湖環(huán)境的改善包括河內(nèi)水量的充足、與歷史水量相比的保持量、水質(zhì)的安全、岸線的親水程度、植被以及主要?jiǎng)又参锏耐暾浴⒘饔騼?nèi)水環(huán)境的改善等等，特別是針對(duì)我國地形復(fù)雜，地貌多樣等特性，優(yōu)美宜居的理想河湖環(huán)境建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。
五、居住小鎮(zhèn)高品質(zhì)供水系統(tǒng)建設(shè)將成為新格局
在我國，由于長期歷史原因和傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式造成的對(duì)大城市的向往，向大城市甚至特大城市的遷移集聚具有根深蒂固的大眾傾向，因此快速城市化進(jìn)程特點(diǎn)之一就是集聚化程度高。但近年來不難發(fā)現(xiàn)，與“從小到大，從分散到集中”的城市化方向相反，從大城市向小城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，特色小鎮(zhèn)的“逆城市化”也在悄然成為一種新現(xiàn)象。
從歐美國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，未來我國也將形成“大城市+小城鎮(zhèn)+特色小村”的特色居住格局。而這些高品質(zhì)小城鎮(zhèn)和特色小村的骨干水網(wǎng)也要求方便化，使得供水保障體系的建設(shè)要求越來越高，污水的處理標(biāo)準(zhǔn)甚至可能高于城市，這樣的居住環(huán)境和格局要求，未來將逐步顯現(xiàn)。衛(wèi)星城鎮(zhèn)的特征與城市大型水網(wǎng)有所不同，需要避免長距離供水過程中的污染，熱水供應(yīng)、水質(zhì)以及排水環(huán)境美化等，對(duì)水利工程的建設(shè)提出新的高標(biāo)準(zhǔn)要求。未來適應(yīng)衛(wèi)星城、骨干供水網(wǎng)沿線居住地、小城鎮(zhèn)中小型供排水設(shè)施（含污水處理）和管理的供水體系建設(shè)，將越來越值得重視和研究。
六、企業(yè)化管理將成為水利工程運(yùn)行管理的主流
新中國成立70年來，通過大規(guī)模水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，我國水利工程規(guī)模和數(shù)量躍居世界前列，基本建成較為完善的江河防洪、農(nóng)田灌溉、城鄉(xiāng)供水等工程體系。隨著工程數(shù)量的不斷增多，逐步建立了相應(yīng)的工程管理技術(shù)規(guī)范，鍛煉了大量的管理技術(shù)人才，這為我國水利工程維修養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營提供了技術(shù)上和經(jīng)驗(yàn)上的條件。隨著政府職責(zé)職能的轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)催生了包括水投公司在內(nèi)的各種運(yùn)營管理公司，政府通過委托管理、實(shí)施政府購買服務(wù)的方式，將水利工程交由企業(yè)管理日益成為一種趨勢(shì)。這種做法大幅降低了行政事業(yè)單位的資金和人員管理壓力，同時(shí)能更好發(fā)揮專業(yè)團(tuán)隊(duì)的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，正所謂“專業(yè)的事交給專業(yè)的人做”，提升了管理效益和效率。
目前，水利工程物業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)化管理的方式正在全國逐步推行。在這一過程中，專業(yè)管理公司在水利工程經(jīng)營性、公益性以及安全性等方面需要找到平衡點(diǎn)，而如何推動(dòng)政府與企業(yè)在這方面達(dá)成共識(shí)，同時(shí)建立低成本和安全的模式將是今后需要面對(duì)的重點(diǎn)問題。
七、強(qiáng)化水資源監(jiān)管將成為一種常態(tài)
按照水利改革發(fā)展總基調(diào)的要求，強(qiáng)監(jiān)管將是未來水利部門的核心工作之一，強(qiáng)化水資源監(jiān)管是其中的重要內(nèi)容，具體而言，政府監(jiān)管將擴(kuò)大到對(duì)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約保護(hù)等全過程的監(jiān)管上來，對(duì)用水的社會(huì)監(jiān)管也將加強(qiáng)?，F(xiàn)階段很多水利工程實(shí)施企業(yè)化管理，部分項(xiàng)目采取了PPP模式，部分工程通過政府購買服務(wù)的方式委托社會(huì)企業(yè)承擔(dān)運(yùn)營維護(hù)工作，政府必將對(duì)供水服務(wù)、工程養(yǎng)護(hù)、水價(jià)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、弱勢(shì)群體用水保障和污水排放等進(jìn)行更加嚴(yán)格的監(jiān)督，企業(yè)將面臨更加嚴(yán)格的監(jiān)管環(huán)境。
八、水價(jià)改革勢(shì)在必行
長期以來，眾多供水工程基本處于虧損運(yùn)營的局面，主要原因就是未能基于水資源稀缺性而實(shí)現(xiàn)供需定價(jià)機(jī)制，尤其是在農(nóng)業(yè)灌溉領(lǐng)域和農(nóng)村生活領(lǐng)域更是如此。盡管水價(jià)改革推行已經(jīng)很多年，但仍然舉步維艱，其困難主要有三個(gè)方面：一是農(nóng)業(yè)灌溉方式落后、水耗過大，傳輸成本高，成本主要由工程管理單位承擔(dān)，農(nóng)民用水戶無承擔(dān)能力，這是根本原因。在農(nóng)業(yè)灌溉領(lǐng)域僅通過市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)是行不通的，存在明顯的市場(chǎng)失靈，如果強(qiáng)制按照市場(chǎng)機(jī)制來進(jìn)行定價(jià)，必然以損失農(nóng)業(yè)發(fā)展為代價(jià)，這顯然與國家安全戰(zhàn)略相違背。二是用水結(jié)構(gòu)中的生活和工業(yè)用水所占比例過小，導(dǎo)致此部分收益無法彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)用水收益的損失。通過以工補(bǔ)農(nóng)、用生活供水收益來補(bǔ)償農(nóng)業(yè)供水收益不足，盡管能實(shí)現(xiàn)一部分，但補(bǔ)貼無法覆蓋虧空。三是水價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制的社會(huì)意識(shí)仍然沒有形成，水價(jià)逐步提升的壓力來自多個(gè)方面，水價(jià)的提升還需要長期的引導(dǎo)。
從未來發(fā)展趨勢(shì)看，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化，規(guī)?；募羞B片經(jīng)營逐步出現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)作物比例不斷擴(kuò)大等給農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)提升提供了基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)、大量農(nóng)民的城市化轉(zhuǎn)移導(dǎo)致生活用水所占比例不斷擴(kuò)大，都將有利于用水支付能力的提升，而且隨著我國供水質(zhì)量的提高，水資源稀缺性不斷增加，以及基層供水單位穩(wěn)定運(yùn)行的壓力，必將推動(dòng)水價(jià)改革步伐的增速。
九、水資源供給的結(jié)構(gòu)不平衡現(xiàn)象將長期存在
我國近年來全社會(huì)用水總量相對(duì)穩(wěn)定，保持在6000-6300億立方米之間，基本滿足了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用水需求。但應(yīng)當(dāng)看到在總量平衡的供需結(jié)構(gòu)內(nèi)部仍然存在失衡現(xiàn)象。一是年際和年內(nèi)之間的波動(dòng)變化較大，局部地區(qū)和部分時(shí)期發(fā)生的缺水干旱現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，比如2019年江西部分地區(qū)的連續(xù)干旱造成了供用水的持續(xù)緊張。二是大量用水對(duì)應(yīng)著大量的污水排放，6000億立方米用水后的污染治理任務(wù)十分艱巨，河湖自我凈化能力不足，人工凈化成本高昂。三是地區(qū)發(fā)展與水資源分布之間的不平衡進(jìn)一步加劇水資源供求失衡，目前來看，無論是南水北調(diào)工程的供需上，還是較小尺度流域的調(diào)水工程上，水量、水質(zhì)改善和保障需求之間的不平衡問題長期存在，因此調(diào)水工程及其管理體系的建設(shè)將是一項(xiàng)長期任務(wù)。
十、以綜合性項(xiàng)目立項(xiàng)將成為水利建設(shè)的一種重要選擇
項(xiàng)目是投資建設(shè)管理的“基本單元”，是國家投資管理的小元素。一般項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)和運(yùn)行是按照行業(yè)以及行業(yè)內(nèi)部不同性質(zhì)進(jìn)行分類管理，這種做法對(duì)于技術(shù)提升、效率提高、國民經(jīng)濟(jì)分工等方面都有著重要的意義。但應(yīng)當(dāng)看到，分工細(xì)化是相對(duì)而言，不可能“歸大攏”，也不可能無限細(xì)分成“頭發(fā)絲”，粗細(xì)的劃分標(biāo)準(zhǔn)要與當(dāng)時(shí)的技術(shù)水平、管理隊(duì)伍素質(zhì)、項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模等緊密聯(lián)系。
當(dāng)前，我國已經(jīng)初步建立了水利基礎(chǔ)設(shè)施體系，單一性質(zhì)的水利工程項(xiàng)目越來越細(xì)化，造成眾多單個(gè)項(xiàng)目規(guī)模很小，但項(xiàng)目立項(xiàng)的前期工作仍然復(fù)雜，盡管目前國家大力推進(jìn)簡政放權(quán)使得一些立項(xiàng)環(huán)節(jié)得到了歸并、簡化，但立項(xiàng)周期依然較長，變更和概算調(diào)整的程序也存在同樣的問題，因此如何合理設(shè)置項(xiàng)目規(guī)模以提升立項(xiàng)速度和管理效率，已經(jīng)成為各級(jí)單位的共識(shí)。此外，山水林田湖草是相互聯(lián)系的整體，適合綜合治理，也有很多項(xiàng)目本身就具有綜合性特點(diǎn)，擁有多種用途，如水庫大壩壩頂是交通要道，水庫成為了湖泊，很多項(xiàng)目覆蓋水資源的全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)合并開展、統(tǒng)一經(jīng)營等等。而且從項(xiàng)目的投入產(chǎn)出來看，單一公益性項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)上可行性較差，通過綜合性項(xiàng)目立項(xiàng)的方式也能提升項(xiàng)目吸引力。因此，當(dāng)前各地綜合性、混合型項(xiàng)目正在不斷增多，這種趨勢(shì)對(duì)于立項(xiàng)、建設(shè)以及管理都提出了新的挑戰(zhàn)，同時(shí)也是一種機(jī)遇。
